据东方今报报道：十一长假过后，乱扔垃圾、胡写乱画、景区超载运行等旅游乱象成为公众焦点。

　　在我国首部《旅游法》实施一周年的大背景下，作为本届人大通过的第一项法律，《旅游法》开辟了“依法治旅”之路，让旅游业变得有法可依，但令人遗憾的是，不文明现象的层出不穷，折射出《旅游法》有法难依的尴尬。

　　【一问】管住景区涨价了吗?

　　现实：驴友直呼“玩不起”

　　又逢十一黄金周，借假期饱览祖国名山大川，成为不少国人的第一选择。但就在黄金周前夕，传来堵心的消息。不少媒体报道知名景区门票价格上涨，丽江玉龙雪山的门票由105元涨至130元，上涨幅度接近24%;广东丹霞山门票整合为一票制，由160元涨到200元。是在钱包里再多放上几张“票子”还是在家宅着，在纠结中，驴友们直呼“玩不起”。

　　价格持续高涨的景区门票着实伤害了旅游者的出游积极性。在一些地方，门票在旅游花销中占21%，甚至超过了住宿、交通等的花费。在一片涨价潮中，也有坚决不涨价的正能量。河南、山东等9省明确表示，今年“十一”期间景区门票不涨价。

　　景区门票该不该涨?如何涨?涨多少?面对“疯狂的门票”，国家发改委2007年下发《关于进一步做好当前游览参观点门票价格管理工作的通知》，明确要求对实行政府定价和政府指导价管理的门票价格，上调频率不得低于3年。但到了2010年，不少景区迫不及待地上调了门票价格，将“三年不涨”禁令演变成“三年必涨”的现实。

　　逢黄金周必涨价，已成不少景区经营“秘诀”，为遏制这种现象，去年10月1日实施的《旅游法》规定，严格控制价格上涨。拟收费或者提高价格的，应当举行听证会，并要求景区提高门票价格应当提前6个月公布。

　　国家发改委社会发展司司长王威表示，这些措施有助于遏制景区随意定价和门票过高等问题。

　　但不可忽视的问题是，每逢十一黄金周等节假日，名山大川等景区拥入的是外地、外国游客，而各地自行举办的听证会，听证代表选取的多是本地的常住人口。景区涨价，让所在地直接受益，而内地不少地方旅游部门，对本地居民都有旅游年票的制度性优惠安排。参加听证的当地代表们，没有动力来维护外来游客的利益。

　　【二问】为什么还是“花钱看人海”?

　　症结：最大承载量难核定

　　大人看大人后脑勺，小孩看大人屁股。知名景区，逢黄金周，人流如织，看景变成看人的尴尬，其背后是景区不堪重负的接待量。

　　为杜绝景区不堪重负的人流量。《旅游法》第45条规定，景区接待旅游者不得超过景区主管部门核定的最大承载量。景区应当公布景区主管部门核定的最大承载量，制定和实施旅游者流量控制方案，并可以采取门票预约等方式，对景区接待旅游者的数量进行控制。

　　《旅游法》未规定景区超过最大承载量，而该如何处罚的问题，《旅游法》也没有明确规定。贵州省贵阳市旅游产业发展委员会政策法规处处长黄新表示，如果景区无限制地让游客进入景区，造成景区超载，旅游者可以向景区要求全额退票和一定的经济补偿。同时，景区管理部门将根据规定，责令景区改正，情节严重的，责令停业整顿一个月至六个月。

　　但四川峨眉山景区管委会党委书记秦福荣说：“这个最大承载量如何进行核定?自驾游、自助游游客比例已占七成，说来就来，如何事先统计?超过最大承载量了，但游客说大老远来了非要进，我们又该怎么办?”

　　而停业整顿的措施，似乎也不能威慑景区。在长假集中出游的大背景下，很多景区一个黄金周就赚到了几个月的利润，权衡之下，即使冒着被停业整顿的风险，也不会放弃黄金周的滚滚人流、钱流。

　　【三问】禁止零负团费购物游效果如何?

　　症结：部分商业模式创新受限

　　“2013年10月1日，《旅游法》的施行宣告了‘零负团费’时代的终结，标志着保护消费者权益得到加强。”这是去年《旅游法》正式施行时不少媒体对其的评价。

　　《旅游法》第35条规定，旅行社不得以不合理的低价组织旅游活动，诱骗旅游者，并通过安排购物或者另行付费旅游项目获取回扣等不正当利益。

　　但上有法规，下有对策。《旅游法》实施一年来，“零负团费”不仅没有终结，改头换面的新模式反倒再现旅游市场。

　　国家旅游局监督管理司司长薛桂凤不久前在云南石林景区进行了一次暗访。她报名参加了当地的石林一日游项目，包含石林景区门票、交通费和午餐，团费为78元，而她了解到，仅石林景区的门票就要175元，“这样的价格显然属于‘零负团费’，猫腻就在于去购物点。由于签合同时就明确告知要去这个购物点，而且去了不买任何东西也可以，因此不算违反《旅游法》规定的不得诱骗、强迫购物”。

　　《旅游法》虽然对旅行社安排购物和自费项目作出了许多限定，但由于客人确有购物和观看表演等需求，而购物和娱乐也是旅游的要素，因此目前这种非法利益链为“零负团费”的产生奠定了牢实的经济支撑。

　　中国城市专家经营团秘书长郭力认为，购物或娱乐是旅游的附带产物，韩国的一些景区，都免门票，就是吸引中国人到附近购物场所消费，在互联网时代，推崇的是“羊毛出在狗身上”的商业模式创新，只有不强制游客购物，不搞价格敲诈，应该欢迎这种“零负团费”的创新。

　　不过，如何界定“不合理的低价”，却是执法的难点所在。

　　因为旅游分淡、旺季。在淡季，有的机票和酒店价格的确非常低。虽然《旅游法》就“零负团费”作出了相关明确规定，但有的旅行社暗箱操作，取证非常困难，给处罚带来很大难度，因此《旅游法》的相关规定及罚则可操作性不强。

　　【四问】黑导游咋就这么难消除?

　　症结：有取证维权难监管漏洞

　　“零负团费”购物游，尽管存在取证难。但《旅游法》实施后，有关部门确实加大了执法力度，让部分正规旅行社，因为惧怕而调整线路或调高价格，而黑导游反倒有了更大的市场空间。

　　《旅游法》刚出台时，大型旅行社由于放弃超低价团业务量大幅下滑，而没有合法注册的“小作坊”旅行社反而订单爆满，一定程度上刺激了整个行业的低团费死灰复燃。记者走访黄金周旅游市场发现，低价团的无序回归导致诱骗购物屡打不绝。

　　根据《旅游法》第102条规定：“未取得导游证或者领队证从事导游、领队活动的，由旅游主管部门责令改正，没收违法所得，并处1000元以上1万元以下罚款。”

　　假日期间，各地“黑导游”侵权事件屡被曝光。北京“黑导游”不仅上车重复收费，途中引导购物，还将居庸关长城谎称为八达岭长城。而在山东，游客小张因为没有进自费景点被“黑导游”甩客。新华社报道，目前非法旅行社占有北京“一日游”市场份额的90%以上，正规旅行社市场份额不到一成。

　　针对黑导游，政府相关部门曾多次出台管理措施。北京市政府还成立了市场治理整顿领导小组，成员包括旅游、公安、工商、交通、城管等11个职能部门。但整治效果并不理想。

　　法律为何难禁黑导游乱象?专家认为亟待出台包含监管机制、处罚方法等在内的实施细则，弥补目前“取证难”、“维权难”等监管漏洞，打通政策落实“最后一公里”。

　　广东财经大学旅游管理与规划设计研究院院长张伟强建议，针对不同类型的黑导游加大惩处力度，要健全旅游行业信用机制，将投诉进行社会曝光，一旦查实便上黑名单，规定若干年内不准进入行业;对于“非业界人士”，若侵权性质恶劣，以诈骗罪等进行刑事处罚。

　　【五问】景区为啥总会被无德者糟蹋

　　症结：景区没执法权及相关机构

　　某某到此一游，烟头、垃圾随手扔……而长期以来，全国各地也屡次发生个别游客在文物上刻字、在景区有不文明行为的问题，所有这些，也让众多的旅行社大为头疼。

　　为了让驴友们文明起来，《旅游法》规定，旅游者应当遵守社会公共秩序和社会公德，尊重当地的风俗习惯、文化传统和宗教信仰，爱护旅游资源，保护生态环境，遵守旅游文明行为规范。

　　该法还规定：“旅游者应当遵守旅游文明行为规范。对于刻画、涂污或者以其他方式故意损坏国家保护文物、名胜古迹的行为，可处警告或200元以下罚款;情节较重的，处5日以上10日以下拘留，并处200元以上500元以下罚款。”

　　在有法可依的情况下，“随意拍”、“随手丢”“随处毁”的不文明现象仍随处可见，今年十一期间的北京天坛，拥有600年历史的汉白玉石雕遭游客攀爬踩踏，还有不少游客向石雕扔钱币和抚摸雕文以图吉利。广西桂林市园博园景区，游客闯入盛开的格桑花花地拍照，踩得花地光秃秃一片。

　　法律界人士指出，《旅游法》中对旅游者的不文明等行为虽然进行了禁止，也有相关的处罚方式，不知道该由谁监管，而且拘留、罚款的强制措施，景区和旅游主管部门根本无权限。他们只能将旅行社和导游作为重要抓手，完善旅游团行前教育、告知制度，强化导游、领队在旅游过程中对游客文明行为的提醒责任。

　　【六问】“带薪休假”何时才能落地?

　　症结：“对旅游业发展综合协调”太空洞

　　在《旅游法》出台之前，曾有不少媒体乐观估计，《旅游法》会落实国人带薪休假制度。

　　但《旅游法》出台后，只在第四条有“国务院建立健全旅游综合协调机制，对旅游业发展进行综合协调”的模糊说法。如此，让媒体和公众大失所望。

　　事实上，早在1999年带薪休假就被写进了《劳动法》，2008年，国务院《职工带薪年休假条例》出台。不过多年过去了，带薪休假在内地仍未能得到很好的落实。

　　不久前，国务院印发《关于促进旅游业改革发展的若干意见》指出，将带薪休假制度落实情况纳入各地政府议事日程。

　　著名旅游专家、中国社会科学院旅游研究中心特约研究员刘思敏博士指出，其实每个人都知道黄金周必堵，但是还是选择十一出游，这是因为端午、清明等三天的短假期并不能满足人们长途旅游需要，而春节长假按照中国人的习俗要回家过年，五一黄金周又被取消了，这就形成了公众长途旅行需求的“堰塞湖”。十一“黄金周” 的集中出游，实际上是公众理性下的无奈选择。

　　不过，在此境遇下，还是有更多的人，以自己的钱包表达了无声的抗议。比如，刚过去的这个黄金周，中国内地各景区，历史上第一次出现门票收入下降。

　　公开资料显示，全国纳入监测的124个景区的门票收入为16.04亿元，同比下降2.43%，一些热点的旅游景区如九寨沟黄金周首日进沟8000多人、部分旅行社接待人数勉强凑够100人，是历年来最少的一次;同时，出境游极其火爆，一些旅游网站的统计，今年黄金周出境游人数同比增长了好几倍。中国的黄金周，渐渐成为“国际黄金周”，韩国、马尔代夫、日本等国成为中国黄金周的最大受益者。

　　世界经济论坛今年发布的一项报告显示，中国旅游业总体竞争力世界总排名较前一年下滑6位，位列第45。著名经济学家于光远统计，中国今年肯定会成为超过1000亿美金的最大旅游逆差国。

　　于光远认为，旅游景点的人满为患，门票价格的制约，环境污染、食品安全以及一些旅游景点频频发生的宰客事件，都戕害了中国旅游业的总体竞争力。而中国是公共假期最少的国家之一，对于常态的旅游有真正推动作用的带薪休假名存实亡，这也是制约旅游业发展的一个关键因素。 记者 奚春山 殷晓章