近日，经环保部证实，在河北廊坊和天津静海，存在着多处工业污水渗坑。廊坊市的两处大渗坑，面积分别达到了17万平方米和3万平方米，静海区的大渗坑，面积达到了15万平方米。渗坑废水ph值约为1，相当于强酸。周边的土壤和地下水已受到严重污染。①

        这些触目惊心的渗坑，只是中国土壤污染、地下水污染现状的一个极小的缩影。

        一、中国土壤污染、地下水污染调查史

        1、全国土壤污染状况调查（2005-2014）：数据仍属国家机密

        中国首次“全国土壤污染状况调查”，始于2005年，由环保部和国土资源部联合启动。该调查原计划在2010年完成。但一直推迟至2014年4月17日，环保部与国土资源部才联合发布了一份《全国土壤污染状况调查公报》。

        相对于长达近10年之久的调查，《调查公报》只有短短的2200余字，没有具体的调查数据，也没有具体的污染分布图，只有笼统的全景式的总结——据该公报，全国土壤调查点位的16.1%受到了污染，其中耕地部分的污染比例高达19.4%以上；重污染企业用地、工业废弃地、工业园区、固体废物集中处理处置场地、采油区、采矿区、污水灌溉区、干线公路两侧土壤的污染比例，依次高达36.3%、34.9%、29.4%、21.3%、23.6%、33.4%、26.4%、20.3%。②

图：1970年代，因水体“镉污染”而患“痛痛病”的日本民众。2014年环保部发布的《全国土壤污染状况调查公报》显示，在无机污染物中，镉污染的点位超标率最高，达到了7%。

        以上数据，是一种抽样调查所得的“点位超标率”，即：受污染点位数量/调查点位总数量。这个“点位超标率”，是否适足以反映全国土地受污染的一般情况，抑或尚存保守？目前尚无法定论。惟《调查公报》的公布，有两个背景，值得重视：

        其一，此次调查，点位采集的总体量足够大。

        据环保部披露，“截至2009年年底，全国共完成65637个点位、18万个土壤和农产品样品的采集及测试，获得470万个实测数据和205万个野外样点环境信息，制作图件1万件，累计培训15000人（次）。”同年底召开的“全国土壤污染状况调查成果集成工作会议”还有明确要求：“总报告的结论要慎重，需通过反复讨论，协商确定。”③

        其二，环保部选择将土壤污染的相关数据暂时按照国家秘密进行管理。

        2013年1月30日，律师董正伟曾向环保部提交公开申请，请求公开全国土壤污染状况调查方法和数据信息、公开全国土壤污染的成因和防治措施方法信息。环保部“在规定时间内及时作出答复，答复内容总计22页”。但这份《环境保护部政府信息公开告知书》，没有公开土壤污染调查数据信息。环保部的解释是：全国土壤污染状况调查数据属于国家秘密，根据政府信息公开条例第14条规定，环保部不予公开。④

        稍后，董正伟依据《行政复议决定书》，向环保部提出行政复议申请，继续要求公开全国土壤污染状况调查数据信息。2013年5月5日，环保部做出《行政复议决定书》，解释为何不能公布土壤污染数据——“主要是完整地掌握全国土壤污染状况是一项艰巨工程，而相关管理基础薄弱，环保部会同有关部门开展的土壤调查属于普查性质，受客观条件的限制，只能从宏观上反映总体状况。因此在问题尚未核实清楚之前，相关数据暂时按照国家秘密进行管理。”⑤

        上述背景，以及《调查公报》的迟迟难产（2014年4月17日才披露）和公报本身的极简化处理（仅2200余字）这些事实，当有助于加深对公报中的“点位超标率”的理解。

        2、全国地下水污染调查评价工作（2005-2015）：未公布任何数据

        中国首次“全国地下水污染调查评价工作”，同样始于2005年。该项目“计划利用10年时间，完成我国主要地区的地下水污染调查，覆盖面积440万平方公里，全面掌握我国地下水污染状况，为地下水污染防治提供依据。”但迄今为止，该项目仍未对外发布任何正式的报告，也未公布任何调查数据。

        目前可供参考者，只有2006年环保部在公开会议上透露的一份相当扼要的统计：

        “据中国环境监测总站2006年6月发布的《113个环境保护重点城市集中式饮用水源地水质月报》，有16个城市水质全部不达标；有74个饮用水源地不达标；有5.27亿吨水量不达标。此外，目前全国还有3亿多农民在饮用不合格的水。”⑥

        另一份值得重视的区域性质的“华北平原地下水污染调查评价”，始于2006年，由中国地质调查局牵头发起，至2010年底完成。该项目“首次在华北平原进行了系统的地下水污染、特别是有机污染的调查和评价，完成了1:25万区域地下水污染调查152586平方公里，1:5万重点区地下水污染调查22200平方公里，采集地下水样品7379件，土样666件。”⑦

        项目调查结果显示：

        “华北平原浅层地下水综合质量整体较差，几乎无Ⅰ类地下水，仅在大清河冲洪积扇零星存在，Ⅱ～Ⅲ类地下水沿太行山、燕山山前呈带状分布，沿地下水流向下游逐渐变为以Ⅳ类地下水为主，至中部平原下游和滨海平原主要分布为V类地下水。其中，直接可以饮用的Ⅰ～Ⅲ类地下水仅占22.2%，经适当处理可以饮用的Ⅳ类地下水占21.25%，需经专门处理后才可利用（主要是工业利用）的V类地下水占56.55％。深层地下水综合质量分布基本与浅层地下水类似，但综合质量略好于浅层地下水。其中，直接可以饮用的Ⅰ～Ⅲ类地下水占有26.45%，经适当处理可以饮用的Ⅳ类地下水占23.13%，需经专门处理后才可利用的V类地下水占50.42%。”⑧

        换言之，华北平原大部分人口密集区的地下水，已不能直接饮用。

        二、美国“超级基金法案”，带给国人的经验和教训

        尽管调查数据仍未公开，但中国的土壤和地下水污染相当严重，已是公论。借鉴他山之石的经验和教训，目前已很有必要。而美国的“超级基金法案”，则是目前世界上公认的最成功的治理污染场地的方案。

        该法案的出台，与著名的“拉弗运河事件”有关。

        1、“拉弗运河事件”

        拉弗运河（Love Canal）位于纽约州，距尼亚加拉大瀑布不远，是一段被废弃的运河河道，约长1600米、宽15米、深3-12米。自1920年代起，河道成为城市生活垃圾填埋场、军方战争废弃物的掩埋地。40年代，胡克化学品公司（Hooker Chemical Company）买下运河两侧土地，并获得授权开始往运河填埋化学废物。至1953年，超过21000顿化学废物终于将河填满。同年，胡克公司以1美元的价格，将运河地块出售给尼亚加拉瀑布市学区委员会。出售前，胡克公司告知学区地下存在有毒化学品。学区在填埋区北面修筑了一所小学——1955年，约400名儿童入学。剩余土地则被移交给市政府，逐渐形成一个容纳1400余户家庭的新社区。上述建设，对填埋区本就脆弱的隔离层造成了不小的破坏。化学废物的渗漏引发了严重的土壤和地下水污染。

        植物枯萎、宠物异常死亡、居民莫名多病、许多孩子存在先天缺陷和畸形变异……等现象，终于在1970年代引起了媒体和舆论的关注。记者的调查结果显示：1974~1978年之间出生的孩子，约56％有生育缺陷。居民自从搬进了拉弗运河地区，妇女流产率增加了300%，泌尿系统疾病也增加了300%。当地居民洛伊丝·吉布斯（Lois Marie Gibbs）的儿子1977年9月入学，当年12月即发现患上了癫痫、哮喘、尿道感染、低白细胞等多种疾病。吉布斯组织家长发起“拉弗运河父母行动”，请求关闭小学。后又呼吁成立了“拉弗运河业主协会”，要求政府买下当地业主的房产，以便让业主完全撤离。在媒体的帮助下，吉布斯的影响力抵达华盛顿。1978年，卡特总统宣布该区域发生联邦灾难，启动政府援助，稍后又承诺由政府买下居民房产并提供异地购房优惠。1980年，大多数家庭搬离了该地区。⑨

        2、“超级基金法案”

        “拉弗运河事件”引发了美国全国性的关注和讨论。1980年12月，“超级基金法案”（CERCLA）出台。

        A、经验

        该法案经多次增补，有这么几个特点：

        1、覆盖面广，凡对公众健康和财产存在实质性威胁或已发生伤害的场地污染问题，均纳入处理范围。

        2、明确联邦环保局的工作原则是“治理行动在先，责任确定在后”、“资金使用在先，成本追偿在后”。优先处理污染问题，待法庭审理有结果后再启动修复成本的追偿。为支持这种工作原则，专门成立了一个信托基金来保障处理污染问题所需的费用，也就是“超级基金”。

        3、赋予联邦环保局极大的法律权限，去治理污染，并落实严苛的“污染者付费”原则，向污染制造者追责。

        4、建立数据库，收集和分析全国所有污染场地，筛选优先治理对象。

        5、以免征所得税、提供贷款和培训等方式，鼓励私人投资者对污染场地进行再开发。

        6、制定不同用途的土壤的具体的治理标准。⑩

        据统计，超级基金法案实施30多年来，“美国境内大部分列入国家优先目录（NPL——笔者注：指那些污染严重的场地）的历史遗留的污染场地已经得到了治理和修复，并投入使用。”此外，该法案的“污染者付费”原则，“对企业特别是污染排放严重的企业，形成了巨大的环境责任威慑力，使得企业在生产过程中以更为谨慎的态度处理污染物。”（11）

        B、教训

        同时，超级基金法案30多年来的实践，也让世人感受到了两点巨大的无奈：

        1、被污染的场地，包括土壤、地下水，修复所需的时限非常地长。一块严重污染的土地，自发现至修复完毕，最终从“国家优先目录”里彻底删除，平均需要12年。较严重者，如拉弗运河地块，自1978年被媒体爆出污染问题，直到2004年，才算得到彻底恢复，被移出“国家优先目录”。

        2、被污染场地的修复，耗资巨大。超级基金修复一块严重污染的土地，常常需要投入3000~5000万美元甚至更多的资金。

        虽然中国的污染治理还很落后，比如迄今未能出台具体的“土壤治理标准”——据国务院2016年5月28日公开发布的《关于印发土壤污染防治行动计划的通知》，拟于“2017年底前，发布农用地、建设用地土壤环境质量标准”（12）——但直面上述无奈，亦是迟早之事。

注释

①《环境保护部会同河北省政府联合调查污水渗坑问题》，《环保部发布》微信公众号，2017年4月19日。②环境保护部、国土资源部，《全国土壤污染状况调查公报》，2014年4月17日。链接：http://www.gov.cn/foot/site1/20140417/782bcb88840814ba158d01.pdf ③《中国环境年鉴 2010卷》，中国环境年鉴社，2010，P311。④法制日报，《环保部：全国土壤污染数据是国家秘密》，2013年2月25日。⑤新京报，《“土壤污染数据成国家秘密”追踪》，2013年5月9日。⑥法制日报，《地下水污染数据是笔糊涂账》，2013年4月22日。⑦《华北平原地下水污染调查评价》，收录于《2009年度中国地质科技新进展和地质找矿新成果资料汇编》。⑧马中，《中国水价政策研究》，中国环境出版社，2014，P07。⑨王兴润、颜湘华/主编，《美国超级基金制度与国内污染场地评估案例》，中国环境出版社，2014，P02-05。⑩周丽平，《美国土壤污染立法研究——以为中心》。（11）贾峰/编著，《美国超级基金法研究》，中国环境科学出版社，2015，P213-232。（12）http://www.mlr.gov.cn/zljc/201606/t20160601_1407502.htm